Betyg på DN Debatt 18 jan: 4/10

På dagens DN Debatt skriver två företrädare för forskningsinstitutet/tankesmedjan Ratio att regeringen bör verka för en pluralism av organisationsformer inom välfärden. Istället för att förbjuda vissa organisationsformer, som vinstdrivande företag, bör man uppmuntra ett ”polycentriskt” system där ”ideella, vinstdrivande och offentliga utförare verkar sida vid sida”. Vidare argumenterar man även emot detaljstyrning av välfärden. Istället menar man att de styrande måste ”bejaka professionernas autonomi, etik och personliga ansvar för vårdens, omsorgens och utbildningens kvalitet”.

Artikeln är inte särskilt välargumenterad. Man får väldigt lite evidens och argument för att dessa åtgärder verkligen skulle hjälpa. Den enda referensen av egentligt intresse är den till nobelpristagaren Elinor Ostroms arbeten. Man borde dock ha gett mycket mer evidens för att Ostroms teorier är riktiga, och för att de ger stöd åt författarnas teser.

Generellt sett är det väldigt mycket ”catch-word-argumentation” i denna artikel. Ord som ”professionell”, ”polycentrisk” och ”organisk” har en positiv betydelse, medan ”New Public Management” har fått starka negativa associationer. Det är naturligtvis inte fel att använda dessa ord, men författarna tycks anse att det räcker med att associera sina teser med dessa positiva ord, och de teser man angriper med dessa negativa ord. Så är det naturligtvis inte: man måste visa att New Public Management verkligen är ineffektiv, och att polycentriska organisationsformer där man låter de professionella styra själva och där gemensamma normer växer fram underifrån är effektiva.

Dessvärre är detta vanligt i den här debatten. Professionsförbundets artikel från den 2 oktober innehöll ännu mer av denna catch word-argumentation, och var överlag svagt argumenterad (jag gav den 2/10 i betyg). Likaså bygger denna artikel av författarna till boken Administrationssamhället för mycket på att ord som ”administration” och ”byråkrati” har negativa associationer, och för lite på tydlig empirisk evidens.

Naturligtvis måste man använda abstrakta termer som ”professionalism” och ”byråkrati” i den här typen av DN Debatt-artiklar, men det finns en klar risk att användandet av dem döljer tveksamma slutledningar. För mer om detta rekommenderar jag starkt Eliezer Yudkowskys artiklar ”Semantic Stopsigns” och ”Taboo Your Words”.

En annan lurig sak med artikeln är detta. Vinster i välfärden har ju diskuterats en hel del på sistone, och nämns även i första stycket. Givet att det är ett näringslivsforskningsinstitut som skrivit artikeln är det därför troligt att huvudsyftet är att argumentera emot vinstförbud i välfärden. Det gör att det är lite tveksamt att man inte ger fler direkta argument för den tesen – argument som att vinstdrivande välfärdsföretag ökar effektiviteten och inte hotar likvärdigheten. Man får intrycket av att de vill associera idén att vinster i välfärden bör tillåtas med andra mer populära ståndpunkter (som de professionellas autonomi) trots att de egentligen inte alls är direkt kopplade till varandra. (Åtminstone kan man göra den tolkningen, men artikeln är rätt rörig så det är inte självklart att det är den rätta.)

Summa summarum så lever artikeln inte upp till Ratios devis ”Vi tycker inte. Vi forskar”. Det här är avgjort mer tyckande än forskande. Betyget blir 4/10. Fler kommentarer nedan.


Författarna skriver som följer:

Det är väl belagt i forskningen att offentliga byråkratier tenderar att förstenas och inte tillräckligt snabbt förmår utvecklas i takt med att omvärlden förändras. Detta är en viktig förklaring till skillnaden i effektivitet mellan marknadsekonomier och planekonomier.

Detta är alldeles för svag argumentation. Att marknadsekonomier varit mer effektiva än planekonomier visar t ex inte alls att marknadsekonomisk styrning av sjukvården är mer effektiv än planekonomisk styrning av sjukvården. Det är inte självklart att system som är effektiva vad gäller varuproduktion också är det vad gäller produktion av välfärdstjänster. Detta vet naturligtvis författarna om.

Vidare:

Därför är det inte så lite ironiskt att merparten av de reformförslag som lagts fram på exempelvis skolområdet de senaste tio åren går ut på att låsa upp verksamheten ännu mer. Det visar att vare sig borgerliga eller socialdemokratiska regeringar förstått att centralstyrning riskerar att kväva innovationskraften och arbetsglädjen i välfärdssektorerna.

Regleringar med krav som berör skolbibliotek, lärartäthet, gympa, matte och klasstorlek, förväntas lösa problem som bara kan hanteras genom att man ger skolornas anställda större inflytande och ansvar. Det är här den form av New Public Management som tillämpats sedan de socialdemokratiska regeringarna i mitten på 1980-talet gått fel.

Avsaknaden av evidens i dessa stycken är påtaglig.

Vidare:

I själva verket finns ofta förvaltningar, ideella organisationer och vinstdrivande företag parallellt i de flesta välfärdssektorer. De kompletterar varandra. Ibland dominerar förvaltningar – ofta under stabila förhållanden då stordriftsfördelar kan nyttjas. Ibland dominerar ideella organisationer, vilket kan vara för att brukarna hyser stort förtroende för ideella utförare. Där finns oftast starkast professionell kultur. Ibland dominerar vinstdrivande företag, vilket kan vara fallet då det behövs innovationer, snabb omställning och uppbyggnad av nya strukturer, exempelvis rikstäckande ”kedje­företag”.

Detta stycke är tämligen innehållslöst. Vad innebär det t ex att dessa organisationsformer kompletterar varandra? Vidare innebär ju inte det faktum att en organisationsform är dominerande att den automatiskt är bäst, vilket man här tycks utgå från. Med den logiken måste författarna hävda att planekonomi var det mest effektiva sättet att producera varor i Sovjet, något de knappast skulle vilja gå med på.

Vidare:

Den vanligaste modellen internationellt sett är just polycentrisk, där ideella, vinstdrivande och offentliga utförare verkar sida vid sida. I exempelvis USA utgör de icke-vinstdrivande sjukhusen 65 procent av samtliga sjukhus, medan motsvarande siffra för särskilda boenden är drygt 30 procent. På kontinenten i Europa dominerar de ideella aktörerna oftast helt välfärdsområdet.

Sverige är en avvikare. Här dominerades välfärdssektorn länge av den kommunala förvaltningsformen. De senaste 30 åren har dock privata utförare övertagit en betydande del av produktionen inom vård, omsorg och skola. I vissa kommuner bedrivs hemtjänsten uteslutande av privata utförare.

Vad som är intressant är inte om vi är en avvikare eller ej, utan om länder med ett mer polycentriskt system har bättre välfärd än Sverige. Det får man inget stöd för.

Vidare:

En nyckel ligger här i att bejaka välfärdens ”samproduktion”, att producenter och brukare tillsammans producerar utbildning, omsorg och hälsa. Det är så gemensamma normer utvecklas, oavsett om produktionen är ideell, privat eller offentlig. Det kan endast ske lokalt, organiskt och underifrån, och med bevarad valfrihet.

Om regeringen vill ta diskussionen om välfärdens styrning ett steg längre kan det första steget vara att acceptera att allt kanske inte kan eller bör styras uppifrån. New Public Management-tänkandets centrala läroplaner, riktlinjer och prestationsmål är medel som i dag används för att styra verksamheter som snarare, mer än något annat, är i behov av yrkesstolthet, brukarmedverkan, generella normer och flexibilitet.

Återigen får man ingen evidens.

Jag är ingen expert på detta, men läste nyligen en intressant artikel i ämnet av Gwyn Bevan och Barbara Fasolo som drog radikalt annorlunda slutsatser än Ratio. Bevan och Fasolo skiljer på fyra olika styrelseformer på välfärdsområdet:

Altruism assumes providers are…internally motivated to perform well. To do better, they need more resources or information. This model does not require external incentives, has low monitoring costs and is popular with professionals.

Hierarchy and targets … respond to rewards for success and sanctions for failures. This model imposes external incentives by strong performance management, has monitoring costs and is unpopular with professionals.

Reputation assumes providers … respond to threats to their reputation. A reputation model is a system of performance measurement that satisfies criteria specified by Hibbard et al. (2003): a ranking system, published and widely disseminated, easily understood by the public (so that they can see which providers are performing well and poorly), and followed up by future reports (that show whether performance has improved or not). This model ‘names and shames’ providers that perform poorly, has monitoring costs and is unpopular with professionals.

Choice and competition assumes … that users choose better performing providers, whereas providers respond to the consequences of these choices on market shares. This model creates external incentives by a quasi market system in which there is choice of providers and money follows the pupil or patient.

”Altruism” ligger nära idén om att de ”professionellas autonomi måste respekteras” medan ”choice and competition” naturligvis är basen för idén om vinster i välfärden. Dessa två system, som är de som tycks ha flest anhängare i dagens svenska debatt har enligt Bevan och Fasolo haft de sämsta resultaten i Storbritannien (de ger massor av data i artikeln). De slår däremot ett särskilt slag för Reputation.

Det vore önskvärt om diskussionen om styrningen av välfärden i högre grad kom att baseras på den här typen av detaljerad forskning, och mindre på löst tyckande och ideologiskt drivet argumenterande.

Advertisements

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s